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而且，法院也是有能力对规范性问题进行审查的机关。

[36]之所以在行政许可的设定上强调成本效益分析，是因为我国目前行政许可设定过多、过滥，许多行政许可的管理成本高昂，而取得的效果却十分微薄。因此，进入权力清单的审批事项只能是那些符合行政许可法规定的审批事项，即行政许可事项。

以备受争议的北京机动车管制为例，为解决交通拥堵，北京采取摇号限制机动车数量，为应对空气重污染，北京采取尾号限行。因此，由规章或规范性文件的制定部门或实施部门作为权力清单的制定部门，是不可能主动将规章或规范性文件设定的审批事项剔除出清单的。但通知没有得到有效的执行。不符合条件的，书面通知申请单位并说明理由。根据《行政许可法》14条、15条、16条及第17条规定，只有法律、行政法规、地方性法规可以设定行政许可，必要时国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可，省、自治区、直辖市政府规章可以设定临时性行政许可，除此之外的其他规范性文件一律不得设定行政许可。

确因工作实际需要，且符合《中华人民共和国行政许可法》12条、第13条规定的事项，有关部门要按照《中华人民共和国行政许可法》和《国务院关于严格控制新设行政许可的通知》的规定，依法履行新设行政许可的程序。广义上，无论是对规章的备案审查还是事后审查都应属于违宪审查的范围。联邦环境保护局（EPA）是美国联邦政府的一个独立行政机构，主要负责维护自然环境和保护人类健康不受环境危害影响。

这种融合并不一定以机构设置方面的整合为表现形式，但的确需要两部委在宏观决策方面强化沟通。下设具体业务部门包括印第安事务局、土地管理局、海洋能源管理局、复垦事务局、安全和环境执法局、国家公园服务局、露天开采和执法办公室、美国鱼类和野生动物局、美国地质调查局等。其他自然资源如空气、水、土地、森林、草原、野生生物、各种矿物和能源等的保护职能，仍然分散在林业、农业、水利等多部门。针对上文中讲到的环保部门的弱势与分散，此次机构改革方案试图如此解决上述问题，用时任环境保护部部长李干杰的描述，从所有者方面来讲，已经完全打通了，山水林田湖草都统一起来了。

管内陆环境但不管海洋环境。中国工程院院士王金南曾对比分析过四套可能的资源环境大部制方案。

1993年的改革以政企分开为中心，目的是构建社会主义市场经济基本框架。中央赋予国土资源部的职能是，主管土地资源、矿产资源、海洋资源等自然资源的规划、管理、保护与合理利用。只针对具体资源的要素式保护，且分立在不同的部门进行，一则容易在部门间互相暗渡陈仓，二则分要素保护也难达生态系统保护之要求。国务院机构改革方案通过前夕，中央财经领导小组办公室主任刘鹤在《人民日报》撰文指出：要从根本上解决发展中的许多深层次矛盾和问题，巩固和发展已取得的改革成果，必须将改革深入到机构层面。

在土地管理占一补一的严格管理下，一些地方大量进行了空间大腾挪，将湿地变为耕地，将水体变为陆地，围湖围海造田，虽然看似耕地数量未减，实则宝贵的湿地、水生生态系统破坏严重。事实上，自改革开放以来，为适应社会生产力进步、经济基础变化，我国在国家机构设置上不断进行着改革。而目前来看，我国的两大部制，相较于许多面积更小的国家，在综合性方面已达到相当程度。比较尴尬的是，不仅这四个保护区级别不一，主管部门各不同，而且崇明东滩鸟类自然保护区与长江口中华鲟自然保护区有至少一半的面积是重叠的，因为两个受保护物种本身的生态栖息地就是重叠的，但由两部门分管。

20世纪初，美国最早的生态环境运动是从自然资源开始的，是由自然保护主义者和商业领袖组成的各种团体领导的，目的是保护并管理土地资源，以实现其最宝贵用途。自然资源的经济产业功能，已经乾坤逆转到自然资源的另一个重要属性：生态功能的维护。

EPA的职责包括：实施环境评估、环境研究和教育。1973年设立的国务院环境保护领导小组办公室是我国环境保护方面的国家机构

[50]但从实践情况来看，类型化的审查思路尚未被法院普遍接受。[43] (四)行政规范性文件是形成利害关系的直接依据 行政规范性文件与行政决定有所牵连，但其关联强度尚不足以直接影响相对人的权利义务，或者说并未直接参与形成利害关系的，不属于附带审查范围之列。规范性文件缺乏合理性的或其合理性论辩缺乏足够说服力的，法院亦可以依据自己对相关立法或立法精神的理解，对具体问题作出裁判。合法性则要求法院从权限、程序以及内容三个层面判断行政规范性文件是否存在与上位法规则或原则相抵触的情形。[46]针对其余51份被诉请审查的对象，法院在判决中以属于地方性法规、规章，未在法定期限内提出审查请求或者规范性文件已被废止等为由，拒绝了原告的附带审查请求。这种情况下，行政规范性文件因试图规避上位法的既有规则适用而与之抵触。

[6]这些案件代表了现阶段附带审查的鲜活图景。如果归类错误，则有满盘皆输之忧。

其中凸显的行政权与司法权关系问题也有待深入研究。1.行政机关与非行政机关联合制定规范性文件的可审查性 规范性文件能被冠以行政二字乃是行政主体在法定权限内行使职权的结果。

[4]相关研究可见朱芒：规范性文件的合法性要件——首例附带性司法审查判决书评析，《法学》2016年第11期。附带意味着相对人不得单独就规范性文件提出审查请求。

但这并不妨碍法院在尊重行政机关专业判断的前提下探究行政规范性文件内容的理性。法院得超越具体条款的规定，依据宪法、法律确立的基本原则，检视行政规范性文件对上位法的细化、阐释等是否背离上位法的立法宗旨、精神和目的。王红卫、廖希飞：行政诉讼中规范性文件附带审查制度研究，《行政法学研究》2015年第6期等。由于现代行政的需要，许多以解释基准、裁量基准等形式出现的‘行政规则作为法律规范与具体行政行为的中介，从要件设定、内容选择和程序适用等方面直接调整该具体行政行为，并且在事实上成为具体行政行为的直接行为依据。

[17]章剑生：论行政诉讼中规范性文件的合法性审查，《福建行政学院学报》2016年第3期，第11页。另可见应松年主编：《行政法与行政诉讼法学》(第二版)，法律出版社2009年版，第147页。

[4]但是，有关附带审查精巧的理论建构难以直接引导审查实践。[66]参见山东省济南市市中区人民法院(2016)鲁0103行初117号行政判决书。

该案受诉法院审查后认为涉案规范性文件与《居民身份证法》并不抵触。(三)规范内容要件 最高人民法院2004年《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》奠定了内容要件的审查雏形。

规范内容要件则要求行政规范性文件既不得与上位法规则抵触，亦不得违反宪法、法律等上位法的基本精神和原则。(二)制定主体对行政规范性文件可审查性的影响 可审查性还要求法院结合制定主体的权力属性排除由非行政机关——国家权力机关、军事机关等其他主体制定的规范性文件，[12]并在行政规范体系内聚焦除最高国家行政机关之外的其他行政主体制定的无名规定[13]。既然法院有权查证被隐匿的行为依据，亦得排除与争讼行为不存在直接联系的冗余依据。[56]在开封市天龙汽车出租服务有限公司与开封市道路运输管理局、开封市交通运输局交通运输行政管理案中，法院强调涉案规范性文件在交通运输部官方网站进行了公布。

谭清值：公共政策决定的司法审查，《清华法学》2017年第1期等。[53] (二)制定程序要件 现代行政法治的重要标志之一就是完善的行政程序制度。

[36]参见浙江省杭州铁路运输法院(2016)浙8601行初64号行政判决书。[59]参见福建省南平市延平区人民法院(2016)闽0702行初6号行政判决书。

行政规范性文件如果侵入负面清单中的事项——法律保留事项或者行政处罚、许可设定等上位法明确排斥行政规范性文件涉足的领域，则逾越了相应的规范权限而丧失合法性。为充实附带审查技术，学界尝试从行政规范性文件的审查要件和审查强度着手构建统一的审查标准。